Kita Satu, Kita Sama, Kita Setara, Satu Tujuan: Indonesia

Catatan Sipil dalam Perspektif HAM

Catatan Sipil merupakan bagiandari sistem administrasi kependudukan secara keseluruhan yang terdiri subsistem pendaftaran penduduk dan catatan sipil. Keduanya mencakup hak asasi bagisemua manusia yang berada dalam suatu negara walaupun demikian bukan berartipendaftaran penduduk identik dengan pencatatan sipil. Keduanya dapatdibangundalam satu sistem, keduanya juga dapat dikategorikan dalampelayanan publik.Tetapi di antara keduanya terdapat perbedaan yang menonjol bahwa pencatatansipil memiliki aspek hukum yang membawa akibat hukum yang luas bagi setiapwarga negara.Banyak pihak yang merancukan"pencatatan sipil" sama dengan "pencatatan penduduk". Haltersebut terbukti dalam Keputusan Menteri Dalam Negeri No.54 Tahun 1999 bahwapendaftaran penduduk adalah kegiatan pendaftaran dan atau pencatatan datapenduduk beserta perubahannya, perkawinan, perceraian, kematian dan mutasipenduduk, penerbitan nomor induk kependudukan, nomor induk kependudukansementara, kartu keluarga, kartu tanda penduduk dan akta pencatatan pendudukserta pengelolaan data penduduk dan penyuluhan.
Jadi jelas, dari definisitersebut merancukan antara pendaftaran penduduk dan “pencatatan penduduk”.Seolah-olah pengertian “penduduk”sama dengan “sipil”.  Menurut keputusan Menteri Dalam Negeritersebut, definisi penduduk adalah setiap warga Indonesiayang selanjutnya disingkat WNI dan warganegara asing selanjutnya disingkat WNA pemegang izin tinggal tetap di wilayahnegara RI.
Sedangkan pengertian “sipil”bukan berarti penduduk semata, melainkan mencakup hak-hak setiap warga negarayang mengkait status hukum sipil/keperdataan seseorang (warga negara). Bahkanstatus hukumtersebut terkait pula dengan status kewarganegaraan seseorang.
Pengenalan Hak Asasi Manusia
Pada tanggal 10 Desember 1948,Deklarasi Universal Hak Asasi Manusia (DUHAM) diadopsi oleh Majelis UmumPerserikatan Bangsa-Bangsa. Sejak itu hak asasi manusia diperingati setiaptahun oleh pelbagai bangsa di belahan dunia. Deklarasi ini mencerminkan ikrarpenghargaan terhadap hak asasi manusia seperti yang dicantumkan dalam pasal 55 PiagamPBB. DUHAM ditandatangani oleh 48 negara anggota Majelis Umum PBB pada tanggal10 Desember 1948. Tetapi masih ada 8 negara yang tidak bersedia menandatanganiseperti: Uni Soviet, Chekoslovakia, Polandia, Arab Saudi, Afrika Selatan dan Yugoslavia.Itulah bukti bahwa deklarasi tidak mempunyai kekuatan untuk memaksanegara-negara peserta untuk melaksanakannya. Apalagi dari redaksi deklarasimengandung makna yang memang menghindari pemaksaan.
Meskipun dapat mempengaruhi bagisuatu negara, “Deklarasi” secara hukum tidak mengikat, hanya mengikat secaramoral saja. Oleh karenanya diharapkan Deklarasi memiliki kekuatan hukum melaluilangkahlangkah progresif oleh negara dan melalui pengadopsian Deklarasi olehHukum Internasional (Geoffery Robertson QC“Kejahatan terhadap Kemanusiaan, Perjuangan untuk Mewujudkan Keadilan Global”).
Terdapat dua KonvensiInternasional yang sekaligus sebagai turunan Deklarasi tersebut, masing-masingadalah tentang Sipil dan Politik serta Ekonomi, Sosial dan Budaya. Bagaimanapengaruh “kekuatan” Deklarasi tersebut terhadap bangsa Indonesia?Pengaruh moral dari sebuah DUHAM memang sangat kental dalam pelaksanaan pemberlakuanHAM di Indonesia. Seperti dapat kita lihat bahwa DUHAM selalu menjadi acuanpada setiap produk perundang-undangan. Sebagai contoh TAP MPRNo.XVII/MPR/1998 dalam pertimbangannyaantara lain mengacu pada DUHAM yang berbunyi “bahwa bangsa Indonesiasebagai bagian masyarakat dunia patut menghormati hak asasi manusia yangtermaktub dalam Deklarasi Universal Hak Asasi Manusia PerserikatanBangsa-Bangsa serta berbagai instrumen internasional lainnya mengenai hak asasimanusia”.
 Definisi Hak Asasi Manusia
Hak Asasi Manusia adalah hakdasar yang melekat pada diri manusia yang sifat kodrat dan universal sebagaikarunia Tuhan Yang Maha Esa dan berfungsi untuk menjamin kelangsungan hidup,kemerdekaan, perkembangan manusia dan masyarakat, yang tidak boleh diabaikan,dirampas atau diganggu gugat oleh siapa pun (TAP MPRNo.XVII/MPR/1998). Jadi substansi hak asasimanusia terdiri dari hak untuk hidup, hak berkeluarga dan melanjutkanketurunan, hak mengembangkan diri, hak keadilan, hak kemerdekaan, hak berkomunikasi,hak keamanan dan hak kesejahteraan.
 Hubungan Catatan Sipil dan HakAsasi Manusia
Di atas telah dijelaskan bahwasecara substantif hak asasi manusia antara lain terdiri dari hak berkeluarga,melanjutkan keturunan dan hak memperoleh keadilan. Kedua hak tersebut termasukdalam hak-hak sipil dan politik. Hak berkeluarga dimulai dari haknya untukmembentuk suatu keluarga dan melanjutkan keturunan melalui perkawinan yang sah(pasal 10 UU 39 Tahun 1999). Lebih lanjut dalam pasal 10 ayat 2, ditegaskan bahwaperkawinan yang sah hanya dapat berlangsung atas kehendak bebas calon suami dancalon isteri yang bersangkutan sesuai dengan ketentuan peraturanperundang-undangan. Oleh karenanya adalah menjadi hak setiap warga negara untukmenikah dan pengakuan oleh negara sepanjang perkawinannya tersebut sudahmemenuhi ketentuan perundang-undangan.
Adalah tugas negara untukmengakui perkawinan yang sah tersebut melalui pencatatan (di Catatan Sipil).Pencatatan semacam itu biasa dilakukan oleh penyelenggara negara sebagai tugasatas nama negara yaitu dengan cara menerbitkan sebuah “akta”. “Akta” tersebutmempunyai kekuatan hukum sebagai pembuktian sahnya perkawinan menurut hukumnegara dan oleh karenanya anak-anak yang dilahirkan dalam perkawinan
semacam itu, adalah sebagai anakyang mempunyai kedudukan hukum yang sah pula. Akibatnya anak-anak tersebutmemiliki hubungan hukum dengan kedua orang tuanya. Hak yang muncul bagi suamiisteri maupun anak-anak yang dilahirkannya adalah hak memiliki status hukumyang jelas.
Di samping negara harusmemberikan jaminan hukum kepada pasangan suami isteri yang kawin secara sah,negara wajib pula menjamin kedudukan hukum bagi anak-anak mereka yang lahirdalam perkawinan yang sah tersebut melalui “akta kelahiran”. Pengakuan negaraatas peristiwa vital seperti perkawinan, kelahiran, kematian, perceraian, tidakboleh dibedabedakan atau diskrimatif atas dasar etnis, agama, tingkatanpendidikan, status sosial seseorang dan lain-lain.
Pencatatan sipil merupakan hakdari setiap warga negara dalam arti hak memperoleh akta otentik dari pejabatnegara. Masih jarang warga yang menyadari betapa pentingnya sebuah akta bagidirinya dalam menopang perjalanannya dalam “mencari kehidupan”. Betapa tidak!Anak yang lahir tanpa akta kelahiran, akan memperoleh kesulitan pada saat iamemasuki jenjang pendidikan. Demikian pula dalam masalah perkawinan, kematiandan status anak. Banyak manfaat yang membawa akibat hukum bagi diri seseorang.
Sebuah akta perkawinan yangditerbitkan oleh pejabat Kantor Catatan Sipil, memiliki arti yang sangat besardi kemudian hari manakala terjadi sesuatu misalnya untuk kepentingan menentukanahli waris dalam warisan, untuk menentukan dan memastikan bahwa mereka adalahmuhrimnya, atau dapat memberi arah ke pengadilan manakala ia mengajukan ceraidan lain-lain yang tanpa disadari akta-akta tersebut sangat penting artinyabagi kehidupan seseorang. Bahkan oleh Pemerintah Daerah Kota Batam telahdikeluarkan Peraturan Daerah No.2 Tahun 2001 tentang Penyelenggaraanpendaftaran dan pengendalian penduduk dalam daerah Kota Batam, yang antara lainmengandung ketentuan (Pasal 4) mewajibkan bagi setiap penduduk untuk memilikiakta pencatatan penduduk yang terdiri dari akta kelahiran, akta perkawinan,akta perceraian, akta kematian, aktapengakuan dan pengesahan anak.
Oleh karena masalah Catatan Sipilberkaitan erat dengan masalah penduduk, maka nampaknya Pemerintah lebihcenderung memasukkan dalam penyelenggaraan administrasi kependudukan, sehinggamerupakan bagian atau subsistem dalam sistem administrasi kependudukantersebut.
Pencatatan Sipil 
Sedangkan nomenklatur tentang“pencatatan penduduk” seperti yang disebut dalam Keputusan Menteri dalam NegeriTahun 1999 tersebut, sesungguhnya tidak tepat kalau diartikan sama dengan“pencatatan sipil”. “Sipil” dalam kalimat “pencatatan sipil” tidak sama artinyadengan penduduk.Pencatatan penduduk artinya data-data sebagai penduduk yangdicatatkan. Tetapi kalau “pencatatan sipil” artinya status sipilnya yangdicatatkan karena adanya perubahan pada diri seseorang. Misalnya pencatatanatas kelahiran, artinya atas perubahan status sipilnya dari yang sebelumnyabelum ada di dunia tetapi karena akibat kelahirannya ia menjadi mempunyaistatus dan berhak atas hak sipilnya.
Demikian pula bagi pencatatanperkawinan adalah seseorang yang karena perubahan status sipilnya dari lajangmenjadi berstatus kawin yang membawa akibat hukum karenanya. Sebaliknyapencatatan perceraian, ia merubah status kawin menjadi status janda atau dudayang juga membawa akibat-akibat hukum. Termasuk pencatatan kematian, akanmembawa akibat dalam hubungan hukum antara yang meninggal dunia dengananak-anaknya, suami atau isteri atau dengan orang tua maupunsaudara-saudaranya. Dalam hal ini sering disebut-sebut sebagai ahli warisnyayang akan menerima segala warisan baik yang positif maupun yang negatif.
Saya pikir Keputusan MenteriDalam Negeri No.54 Tahun 1999 itu menimbulkan kerancuan dan salah kaprah sampaipada Peraturan-peraturan Daerah di beberapa daerah, bahkan sampai menyusup padaperistilahan yang diberikan oleh Kantor Menpan sendiri.
Pemakaian istilah “Catatan Sipil”sudah sejak ordonansi-ordonansi seperti S.1949 No.25 atau S.1917 No.130 yo 1919No.18 atau S 1920 No.751 yo 1927 No.564 atau S 1933 No.75 yo 1936 No.607.
Terminologi “Catatan Sipil”adalah terminologi baku secarahukum karena atas dasar pencatatan tersebut seseorang menjadi jelas status haksipilnya. Instruksi Presidium Kabinet No.31/U/IN/12/1966 yang intinyamenginstruksikan kepada Menteri Kehakiman serta Kantor Catatan Sipil seluruhIndonesia, untuk tidak menggunakan penggolongan penduduk Indonesia berdasarkanPasal 131 dan 163 1S pada Kantor Catatan Sipil di seluruh Indonesia sertaselanjutnya Kantor Catatan Sipil di Indonesia untuk seluruh penduduk Indonesiadan hanya ditentukan antara lain warga negara Indonesia dan orang asing. Jadidalam Instruksi Presidium Kabinet No.31/U/IN /12/1966, tetap menggunakanistilah “catatan sipil”. Hal tersebut menandakan bahwa status keperdataanseseorang yang dicatatkan pada Kantor Catatan Sipil, sebagai akibat dari adanyastatus seseorang.
Menurut penyusun kodifikasi kitabUndang-undang Perdata[1]Prof.Dr.CST Kansil SH dan Christine SF Kansil SH, MH, dewasa ini KUHP Perdatamemerlukan penyempurnaan sehubungan dengan perkembangan Hukum Perdata diIndonesia selama lebih 150 tahun berlaku di tanah air yaitu dengan Buku Kesatutentang orang, yaitu Bab Kedua tentang akta-akta Catatan Sipil, bagian kesatu,kedua dan ketiga pasal 4 sampai dengan Pasal 16 diganti dengan:
a)     Tahun 1849 : Reglemen tentang Catatan Sipil untukgolongan Eropa (S 1849 –25)
b)     Tahun 1917 : Peraturan penyelenggaraan daftar-daftarCatatan Sipil untuk golongan  Tionghoa (S1917-130)
c)     Tahun 1920 : Peraturan tentang Penyelenggaraandaftar-daftar Catatan Sipil untuk beberapa golongan Penduduk Indonesiayang tidak termasuk dalam kaula-kaula Daerah Swapraja di Jawa dan Madura(S.1920-751)
d)     Tahun 1933 : Reglemen Pencatatan Sipil bagi bangsaIndonesia Kristen Jawa, Madura, Minahasa dan sebagainya (S 1933 –75)
e)     Tahun 1946 : Peraturan pencatatan dalam daftar, DaftarCatatan Sipil mengenai Kelahiran dan Kematian (A 1946 – 137)
f)       Tahun 1983 : Penataan dan pembinaan penyelenggaraanCatatan Sipil (Kep.Pres No.12 Tahun 1983)
g)     Tahun 1999 : Pedoman penyelenggaraan pendaftaranpenduduk (Keputusan Menteri Dalam Negeri No.54 Tahun 1999).
Demikian pula yang mengaturperkawinan, Bab IV sampai dengan Bab XIV A (KUH Perdata), Pasal 26 s/d Pasal329 B, berdasarkan Pasal 66 UU No.1 Tahun 1974 diganti denganketentuan-ketentuan hukum
a)     UU No.1 Tahun 1974 tentang Perkawinan
b)     PP No.9 Tahun 1975 tentang pelaksanaan UU No.1 Tahun1974
c)     Pedoman pelaksanaan PP No.9 tahun 1975 .
Dengan dimasukkan dalamkodifikasi KUH Perdata ketentuanketentuan pencatatan sipil yang menyangkutkelahiran, perkawinan, perceraian, kematian dan status anak, menjadi jelas apayang dimaksudkan dengan pencatatan sipil bukan pencatatan penduduk, namun kesalahkaprahantersebut terjadi sejak diterbitkannya Keputusan Menteri Dalam Negeri No.54Tahun1999.
Perundang-Undangan tentangCatatan Sipil
Sebagaimana telah kita maklumibersama, bahwa penyelenggaraan negara bidang catatan sipil pada saat ini masihbelum tersentuh oleh perhatian dari penyelenggara negara itu sendiri. Padahalperkembangan masyarakat sudah berjalan jauh ke depan, sedangkan peraturanperundangundangan yang mengaturnya masih berhenti di tempat sejak abad 19-20, yangmembawa akibat politik hukum yang mempengaruhi materi muatan peraturanperundang-undangan di masa itu sangat berbeda dengan politik hukum pada saatini.
Hal tersebut sebagai akibat daripergerakan politik dunia, khususnya di Asia. PemerintahHindia Belanda dalam melindungi dan menghormati kewarganegaraan dari pendudukHindia-Belanda merumuskan apa yang disebut “Kekaulaan Belanda” atauNederlandsche Orderdaanschap  van nietNederlanders (1910) yang pengelompokannya menjadi: kekaulaan Eropa, Timur Asingdan Bumi Putera.[2] Bilapada saat peraturan perundangundangan tersebut dibuat memang ada politikpemecah belah bangsa yang mendasarkan pada pembedaan golongan bagi kawulaEropa, Timur Asing dan Bumi Putera, sekarang justru sebaliknya.
Akibatnya muncul ketidaksamaanhak antara warga negara di depan hukum. Bahkan bahaya yang lebih hebat lagidapat mengancam kerukunan/ Persatuan Bangsa. Oleh karenanya adalah wajar dansudah saatnya para penyelenggara negara digugah “masa tidurnya” selama ini,guna disadarkan bahwa peraturan perundang-undangan yang mengatur seluk beluk pencatatanbaik saat kelahiran, perkawinan, kematian dan status hukum seseorang sudahusang dan justru rawan terhadap disintegrasi bangsa.
Pembangunan hukum rupa-rupanyabelum menyentuh bidang yang satu ini. Kalau kita telusuri sebab-sebabnya,tentunya kembali kepada kesadaran para penyelenggara negara itu sendiri yangmungkin tidak memiliki kepekaan dan tenggelam dalam rutinitasnya sehari-hari.Upaya-upaya terobosan hukum, tidak pernah dilakukan secara signifikan. Disana-sini hanya dilakukan upaya-upaya kecil yang sifatnya hanya tambal sulamdan berlaku untuk kepentingan sesaat, tidak mencakup pemberlakuan bagi seluruhwarganegara Indonesia.
Di bawah ini saya coba untukmenginventarisasi Peraturan perundang-undangan tentang Catatan Sipil yangberlaku di Indonesiasebagai berikut:
1. Sebelum Kemerdekaan RImeliputi:
a. bagi bangsa Eropa diatur menurut S.1849No.25                                         
b. bagi bangsa Tionghoa diatur menurutS.1917 No.130 yo 1919 No.81
c.bagi bangsa Indonesia Bumi Putra, diatur menurut S 1920 No.751 yo S 1927 No.564
2. Setelah kemerdekaan sampaisekarang

  1. Instruksi Presidium Kabinet No.31/U/IN/12/1966. Pada hakekatnya peraturan ini masih memberlakukan ordonansi-ordonansi tersebut, hanya dalam pelaksanaannya pada daftar akta catatan sipil penyebutan istilah “golongan pada Kop” setiap daftar akta-akta catatan sipil dihilangkan dan diganti dengan pencantuman nomor staadsblad yang bersangkutan. Adapun alasannya adalah agar tidak menimbulkan kesan diskriminasi di kalangan masyarakat. Bahkan di dalam pertimbangan Instruksi Presidium Kabinet tersebut dinyatakan bahwa melalui pengaturan tersebut hanya bersifat sementara sambil menunggu undang-undang catatan sipil nasional.
  2. Undang-undang No.4 Tahun 1961 perihal perubahan nama keluarga.
  3. Keputusan Presidium Kabinet No.127/U/Kep/12/1966 tentang penggantian nama WNI yang memakai nama Cina.

Pelayanan yang Diskriminatif
Selain hal-hal tersebut di atas,masih didukung lagi dengan peraturan pelaksanaan yang membeda-bedakan sesamawarganegara seperti yang tertera dalam Keputusan Menteri Dalam Negeri No.102tahun 1991 tentang Organisasi dan Tata Kerja Kantor Catatan Sipil Propinsi DKI Jakartadan Keputusan Gubernur Kdh Khusus Ibukota Jakarta No.15 tahun 1999 tentangProsedur Pelayanan Masyarakat pada Kantor Catatan Sipil Propinsi DKI Jakarta.Kedua peraturan tersebut mengatur pembedaan pemberlakuan sesama warganegara,yang dalam hal pencatatan perkawinan dan perceraian bagi mereka yang tundukpada ordonansi Catatan Sipil Stbl 1849 No.25 dan Stbl 1917 No.130 yo 1919 No.81baik warga negara Indonesiamaupun warga negara asing dilaksanakan di Kantor Catatan Sipil Propinsi DKIJakarta.
Sedangkan Pencatatan Perkawinandan Penceraian bagi mereka yang tunduk pada ordonansi Catatan Sipil Stbl 1933No.75 yo. 1936 No.607 dilaksanakan di kantor Satuan Pelaksana Catatan SipilKotamadya masing-masing sesuai dengan domisili yang bersangkutan. Perlakuanperaturan perundang-undangan yang berbeda bagi sesama warga negara Indonesia sepertiuntuk golongan Eropa diatur dalam Stbl 1849 No.25 dan untuk golongan Cina baik WNImaupun warga negara asing diatur dalam Stbl 1917 No.130 yo 1919 No.81, akanmenimbulkan permasalahan yang serius dalam penerapan di lapangan. Jiwa daripembedaan tersebut akan terus berdampak pembedaan secara etnis psikologis dalamkehidupan bermasyarakat, berbangsa dan bernegara. Sehingga anjuran “pembauran” yangpernah dicanangkan oleh Pemerintah, hanya akan memunculkan “pembauran” yangnampak dari “kulitnya” saja, yang sesungguhnya justru seperti “bisul” yangsewaktu-waktu dapat pecah sehingga dapat menimbulkan “cacat” akibat keretakandi dalamnya.
Munculnya Undang-Undang No.1tahun 1974 tentang Perkawinan, bertujuan baik bagi semua warga negara, mengenaisahnya suatu perkawinan menurut hukum negara. Tetapi karena penerapannya di lapangandirancukan oleh suatu peraturan yang kedudukannya dalam hirarki perundang-undangan,berada jauh di bawah undang-undang pada kenyataannya mampu membingungkan warganegara bahkan berakibat tidak adanya kepastian hukum.
Saya katakan demikian karena,sesungguhnya kalau kita berpedoman pada PNPS No.1 tahun 1965 (UU No.5 tahun1969) secara konsisten, tidak akan menimbulkan kerancuan dalam pelaksanaannya.UU 5/1969 tersebut telah mengatur agama-agama yang diakui oleh negara. Tetapidengan adanya peraturan-peraturan yang diterbitkan hanya atas dasarkebijaksanaan seperti SKB antara Menteri Dalam Negeri dan Menteri Agama RI,menjadi berbeda jiwa maupun semangatnya dengan PNPS No.1/1965, bahwa hanyaagama-agama tertentu yang berjumlah lima saja yang menjadi lingkup kewenanganMenteri Agama yaitu agama Islam, Kristen, Katolik, Budha dan Hindu.
Yang sangat mengherankan adalahjustru ketentuan tersebut menjadi “berakar” bagi pelaksana-pelaksana dilapangan. Munculnya kasuskasus di lapangan yang merugikan warga negara misalnyamereka yang beragama Kong Hucu tidak dapat mencatatkan perkawinan menurut agamanyadi Kantor Catatan Sipil. Akibatnya karena banyak pasanganpasangan yang antriuntuk melangsungkan perkawinan di depan Kantor Catatan Sipil di Singapuradengan modus agar setelah kembali ke Indonesiadapat dicatatkan di Kantor Catatan Sipil di Indonesia.
Perkawinan menurut agama KongHucu pernah terjadi di Surabaya pada tahun 1997, dimana sewaktu mintadicatatkan di Kantor Catatan Sipil ditolak dengan alasan Kong Hucu tidaktermasuk agama yang berjumlah 5 yang termasuk dalam pembinaan Departemen Agama.Tentunya pasangan tersebut mencari keadilan yaitu dengan cara mengajukangugatan terhadap Kantor Catatan Sipil agar penolakan tersebut yang dianggappenggugat sebagai perbuatan pejabat Tata Usaha Negara yang bersifat final, dinyatakantidak sah dan harus dibatalkan karena bertentangan dengan jiwa PNPS No.1 tahun1965.
Yang menarik dari gugatantersebut adalah bahwa kantor Catatan Sipil menolak pencatatan perkawinan yangdilakukan menurut agama Kong Hucu, maka kantor Catatan Sipil dapat diartikantelah memaksa walaupun hanya untuk sejenak-beralih ke agama-agama lain yang di"akui" negara. “Pemaksaan” tersebut bertentangan dengan jaminankemerdekaan memeluk agama dan beribadah sebagaimana yang dijamin oleh UUD 1945pasal 29 ayat 2. Bahkan “pemaksaan” tersebut berarti pula memaksa orangbertindak amoral dan munafik, hanya supaya dapat dicatat di Kantor CatatanSipil orang harus melakukan pindah agama walaupun sejenak saja. Adanya amandemenkedua Undang-undang Dasar 1945 pasal 28 E ayat 1 dan ayat 2, yang jelas memberijaminan kebebasan bagi seseorang untuk memeluk agama (ayat 1) dan kebebasanmeyakini kepercayaan.  
Beruntung bagi pasangan tersebut,perjuangannya telah dikabulkan oleh Mahkamah Agung yang amarnya “memerintahkankepada Kantor Catatan Sipil untuk melangsungkan perkawinan penggugat”. Khususbagi pasangan berdua tadi memang sudah dapat dikatakan “lolos dari lubang jarum”.Tetapi bagaimana dengan pasangan-pasangan serupa lainnya? Kenyataannya masihterganjal kembali, seolah-olah kembali pada kenyataan yang dialami pasanganKong Hucu sebelum diputus oleh Mahkamah Agung. Bahkan seolah-olah seperti belumpernah ada yurisprudensi yang telah memberi keadilan dan kepastian hukum.
Sementara penyelenggara negara,masih menganggap bahwa putusan Mahkamah Agung yang telah mempunyai kekuatantetap tersebut hanya berlaku bagi mereka yang menjadi pihak-pihak dalamputusan. Adalah menjadi tugas kita semua untuk mensosialisasikan bahwa yurisprudensiadalah sebagai salah satu sumber hukum. Selain dampak terhadap perkawinan daripemeluk agama Kong Hucu dalam pelaksanaan UU No.1 tahun 1974, terjadi puladampak lain yang muncul di karenakan perkawinan antar agama yang berbeda.Berdasar UU No.1 tahun 1974 hanya dimungkinkan bagi calon suami dan istri yang beragamasama. Namun demikian Undang-undang No.1 Tahun 1974 masih membuka kemungkinanperkawinan bagi pasangan yang berbeda agama.
Pasal 20 UU No.1 Tahun 1974 yangberbunyi: “Pegawai pencatatan perkawinan tidak diperbolehkan melangsungkan ataumembantu melangsungkan perkawinan bila ia mengetahui adanya pelanggaran ketentuandalam Pasal 7 ayat (1), pasal 8, pasal 9, pasal 10 dan pasal 12 Undang-undangini meskipun tidak ada pencegahan perkawinan”. Dihubungkan dengan pasal 21 UUNo.1 Tahun 1974:
(1)  Jika pegawai pencatat perkawinan berpendapat bahwaterhadap perkawinan tersebut ada larangan menurut Undang-undang ini, maka ia akanmenolak melangsungkan perkawinan
(2)  Di dalam hal penolakan, maka permintaan salah satupihak yang ingin melangsungkan perkawinan oleh pegawai pencatat perkawinan akandiberikan suatu keterangan tertulis dan penolakan tersebut disertai denganalasan-alasan penolakannya.
(3)  Para pihak yang perkawinannyaditolak berhak mengajukan permohonan kepada Pengadilan di dalam wilayah pegawaipencatat perkawinan yang mengadakan penolakan berkedudukan untuk memberikankeputusan, dengan menyerahkan suratketerangan penolakan tersebut di atas.
(4)  Pengadilan akan memeriksa perkara dengan cara singkatdan akan memberikan ketetapan apakah ia akan menguatkan penolakan tersebutataukah memerintahkan agar supaya perkawinan dilangsungkan.
(5)  Ketetapan ini hilang kekuatannya, jikarintangan-rintangan yang mengakibatkan penolakan tersebut hilang dan para pihakyang ingin kawin dapat mengulangi pemberitahuan tentang maksud mereka.
Pasal 20 dan Pasal 21 ayat (1),(2) dan (3) dalam pelaksanaanya dihubungkan dengan Pasal 10 PeraturanPemerintah No.9 Tahun 1975 tentang Pelaksanaan Undang-undang No.1 Tahun 1974.Pasal 10 Peraturan Pemerintah (PP) No.9/1975 berbunyi sebagai berikut:
(1)  Perkawinan dilangsungkan setelah hari kesepuluh sejakpengumuman kehendak perkawinan oleh Pegawai Pencatat seperti yang dimaksuddalam Pasal 8 Peraturan Pemerintah ini.
(2)  Tata cara perkawinan dilakukan menurut hukummasing-masing agamanya dan kepercayaan itu.
(3)  Dengan mengindahkan tata cara perkawinan menurutmasing-masing hukum agamanya dan kepercayaannya itu, perkawinan dilaksanakan dihadapan pegawai pencatat dan dihadiri oleh kedua orang saksi.
Pasal-pasal tersebut nampaknyasudah pernah diterapkan oleh beberapa orang yang berbeda agama, yaitu denganmenempuh jalan melalui permohonan kepada Pengadilan. Sebagai contoh putusan MahkamahAgung yaitu putusan kasasi atas permohonan calon pengantin berbeda agama No.667K/Pdt/1991 tanggal 13 Agustus 1992. Demikian pula atas gugatan Tata Usaha Negaradi Pengadilan TUN Surabaya(No.14/GTUN/1996/PTUN.Sby) yaitu gugatan calon pengantin yang beragama Kong Hucuyang telah ditolak pencatatannya oleh Kantor Catatan Sipil Surabaya yangkemudian dimenangkan di tingkat kasasi Mahkamah Agung melalui putusannya No.178K/TUN/1997 tanggal 30 Maret 2000.
Perkawinan dari pasangan yangberbeda agama hanya dapat terlaksana di depan Kantor Catatan Sipil bilamanatelah memperoleh penetapan ijin dari Pengadilan. Meskipun kasus tersebut sudahmelalui pengukuhan putusan kasasi oleh Mahkamah Agung, namun belum dapat diterapkanbagi orang lain selain pemohon penetapan. Kedua kasus tersebut nyata-nyatamerupakan hambatan dalam upaya menerobos peraturan perundang-undangan yang ada.
Masalah Perceraian
Masalah lain yang dicatat, yaituhal perceraian. Perceraian akan dicatat dalam akte setelah mendapat putusanPengadilan. Dalam hal perceraian ini pun muncul mekanisme yang berbeda bagimereka yang beragama Islam dan bagi mereka yang beragama lain selain Islam.
Bagi pasangan yang bergamaIslam, perceraian dilakukan di Pengadilan Agama. Sedangkan untuk agama laindari pada Islam, perceraian dilakukan di Pengadilan Negeri. Bagaimana dengan pencatatannyaselama ini? Perbedaan pelaksanaan perkawinan akan membawa akibat perbedaanpencatatan dalam hal perceraian. Tentunya bagi mereka yang melangsungkanperkawinan di Kantor Urusan Agama, semestinya pula pencatatan perceraiannya pundilakukan dihadapan pegawai pencatat pada Kantor Urusan Agama.
Agar terjadi kesatuan data, makaseyogyanya pegawai pencatat pada KUA adalah pegawai Kantor Catatan Sipil yangdiperbantukan pada Kantor KUA. Karena keseluruhan data baik mereka yang bergamaIslam maupun yang non Islam harus berada di Kantor Catatan Sipil. Demikian pulabagi data-data kelahiran maupun kematian, seluruhnya harus tercatat rapi padaKantor Catatan Sipil. Dengan demikian data yang ada di Kantor Catatan Sipiltidak berbeda dengan data yang ada di Dinas Kependudukan.
Di samping itu masih terdapat beberapa kasusyang menunjukkan adanya diskriminasi perlakuan dari pihak penyelenggara negaradalam hal menangani pelayanan kepentingan masyarakat dalam bidang perkawinan seperti:
-        Di satu sisi Kantor Catatan Sipil tidak dapat berbuatsesuatu pun, dalam hal terjadi perkawinan pasangan yang beragama Islam yang dilakukannya“di bawah tangan”
-        Dalam hal ini, “seolah-olah” telah terjadi pembiaranoleh Pemerintah terhadap perkawinan yang tidak sah menurut hukum negara.
-        Di sisi lain, Kantor Catatan Sipil telah menolakmencatatkan perkawinan yang beragama Kong Hucu dengan alasan agama tersebut diluar pembinaan Departemen Agama, atau bahkan Kantor Catatan Sipil menolak ataspermintaan dari pasangan yang berlainan agama. Hal itu berarti justruseolah-olah dengan sengaja “menghalang-halangi” masyarakat yang ingin mentaatihukum demi sahnya perkawinan mereka.
Permasalahan yang saya utarakantersebut di atas, nampaknya Kantor Catatan Sipil hanya bersifat pasif, tanpadaya untuk berbuat sesuatu yang mendorong agar masyarakat sadar akan sahnyaperkawinan menurut hukum negara.
Pemecahan Masalah 
Nampaknya tugas Kantor CatatanSipil sebelum lahirnya UU No.1 Tahun 1974 tentang Perkawinan, memang selainmencatat perkawinan dan perceraian (di samping kelahiran/kematian maupun statusanak), juga diberi wewenang untuk melangsungkan perkawinan. Namun setelahterbitnya Undang-undang No.1 Tahun 1974 tentang Perkawinan, tugas dan fungsinyahanyalah sebagai pejabat pencatat atas perkawinan suatu pasangan. Denganpencatatan tersebut, perkawinan mereka menjadi sah menurut hukum negara.
Apakah fungsi tersebut dapatdipertahankan tanpa pengecualian dalam hal tertentu? Saya pikir pelaksanaanfungsi pejabat Kantor Catatan Sipil tidak kaku semata-mata melaksanakanperintah UU No.1/1974. Perlu pula diatur suatu clausula, dimana peraturantersebut dapat disebut sebagai lex generalis. Yang dapat dijadikan pengecualianyaitu:
a.      Dalam hal pencatatan perkawinan yang telah mendapatijin dari Pengadilan melalui penetapan Pengadilan atas alasan perbedaan agama.
b.     Dalam hal pejabat Kantor Catatan Sipil mendapatperintah oleh Pengadilan untuk melangsungkan perkawinan bagi pasangan yangtelah memperoleh ijin dari Pengadilan.
Selain daripada itu, dapat pulamerupakan pemecahan permasalahan dalam hal perkawinan dan perceraian bila:
a.      Seluruh peraturan perundang-undangan produk kolonial,segera diganti dengan peraturan perundang-undangan yang sesuai hak asasi semuawarga negara tanpa kecuali. Karena warga negara memiliki kedudukan yang sama didepan hukum, bahkan dijamin dalam UUD 45 pasal 27.
b.     Segera mencari jalan yang sebaik-baiknya agar dapatmenampung pencatatan bagi mereka yang beragama Kong Hucu ataupun aliran kepercayaan,sebab kebebasan untuk memeluk agama pun merupakan hak asasi pula sehingga perlupenghormatan dan perlindungan.
c.      Menghapus penggolongan-penggolongan etnis, maupunterhadap penduduk asli (“pribumi”). Perbedaan-perbedaan tersebut hanya menimbulkanpertentangan satu sama lain, yang satu merasa “lebih” daripada yang lain.Akibatnya bagi yang dibedakan tadi mencari “kompensasi” untuk “melebihi” yanglain, misalnya meraih sukses di bidang ekonomi, sehingga kesenjangan makinnampak. Hal demikian tadi sangat tidak menguntungkan, bahkan menimbulkanperpecahan yang akan mengancam persatuan bangsa.
d.     Membebankan kewajiban bagi kantor Catatan Sipil, untukmendorong masyarakat agar melakukan perkawinan yang sah menurut hukum negaradengan cara sosialisasi tentang pentingnya Catatan Sipil tersebut, agar setiapperkawinan menjadi sah menurut hukum negara.
Keanekaragaman peraturanperundang-undangan sebagai warisan hukum Pemerintahan Belanda dengan sistemKolonial yang membagi penduduk ke dalam 3 golongan besar (Eropa, Tionghoa, danBumi Putera) benar-benar mengancam perpecahan bagi persatuan Bangsa. Oleh karenanyasudah saatnya setelah 56 tahun merdeka menyadarkan para penyelenggara negarayang selama ini tidak peduli terhadap pembedaanpembedaan
hukum bagi warga negaranya, gunamelakukan pembaharuan hukum dalam memenuhi kebutuhan masyarakatnya khususnyadalam hal perlindungan hak melalui penerbitan akte perkawinan dan perceraian,di samping untuk kelahiran, pengangkatan anak dan status anak.
Upaya-upaya tersebut dapatdilakukan berupa:
a.      Menciptakan pembaharuan hukum yang sesuai dengan jiwaUUD 45 yang menjamin hak-hak warga negaranya, sebagai pengganti peraturan perundang-undanganyang telah usang.
b.     Melakukan kajian kritis terhadap seluruh pranata hukumproduk colonial dengan mengesampingkan ketentuan-ketentuan yang sudah tidak relevan.
c.      Melakukan penyusunan naskah akademis tentang pencatatansipil yang dilanjutkan dengan menyusun draft Rancangan Undang-undang baru.
d.     Mengakomodasi Yurisprudensi Mahkamah Agung yang telahmemutuskan terhadap perkawinan atas dasar beda agama dan perkawinan antarpenganut Kong Hucu sebagai suatu ketentuan lex  spesialis.
e.      Agar memperoleh dorongan masyarakat luas, perlusosialisasi baik mengenai permasalahannya selama ini dan bagaimanamengatasinya.
f.       Mendesak Pemerintah agar bersama-sama dengan DewanPerwakilan Rakyat memperhatikan masalah tersebut guna mewujudkan peraturan perundang-undanganyang sangat didambakan selama ini.
g.      Melakukan sosialisasi tentang pentingnya Catatan Sipiltersebut, agar setiap perkawinan menjadi sah menurut hukum negara.
h.      Merevisi Undang-undang No.1/1974 tentang Perkawinan,khususnya pasal 2 ayat 2 harus ditambah kalimat sebagai berikut: “Tiap-tiapperkawinan sebagaimana dimaksud ayat 1, wajib dicatat menurut peraturanperundang-undangan yang berlaku”.
i.        Memasukkan amar putusan Mahkamah Agung ke dalam materidraft Rancangan Undang-undang tentang Catatan Sipil yang memungkinkandilangsungkan perkawinan dari pasangan yang berbeda agama atau antara pasanganyang menganut Kong Hucu tersebut.
Draft RUU, Kelembagaan danKedudukan Fungsional Petugas  Walaupunpencatatan sipil menjadi sub sistem dalam system administrasi kependudukan,namun perlu diingat bahwa sebagaimana telah saya utarakan di atas pencatatansipil bukan sekedar pencatatan penduduk semata, tetapi memiliki arti secarahukum yaitu yang menyangkut status keperdataan seseorang. Maka dalam pencatatansipil sangat diperlukan adanya peraturan perundang-undangan tersendiri terlepasdari ketentuan pendaftaran penduduk.
Meskipun secara kelembagaanpenyelenggaraan pelayanan dari keduanya/ pendaftaran penduduk dan pencatatansipil berada dalam struktur organisasi/ kelembagaan yang sama! Sebaiknya parapejabat pelaksana pencatatan sipil diberi kedudukan sebagai pejabat publik.Karena tanda tangan pejabat tersebut menjadi persyaratan utama bagi sahnyasebuah akta. Karenanya pula ia mempunyai beban tanggung jawab terhadap sahnyaakta yang mengandung pembuktian bagi si pemilik akta. Untuk masa-masa mendatanghendaknya kepada pejabat pencatatan sipil tersebut diberikan jabatan fungsionaldan diberikan pula tunjangan (fungsional) sebagaimana mestinya seperti layaknyajabatan fungsional lainnya.
Berbeda dengan para petugas pendaftaranpenduduk, mereka hanya pejabat administrasi yang mempunyai beban tanggung jawabsecara administratif kepada atasannya secara urutan hirarki. Sedangkan sanksi yangdapat diancamkan kepada mereka hanya sebagai sanksi administratif.
Bagi pejabat pencatatan sipildapat dikenakan sanksi pidana, dalam hal:
-        melanggar ketentuan perundang-undangan yang mengaturtentang persyaratan perbuatan akta catatan sipil;
-        pegawai pencatatan sipil tidak minta suratbukti atau surat-surat keterangan yang diperlukan untuk keperluan pembuatanakta menurut peraturan perundang-undangan yang berlaku.
Oleh karena itu, sudah selayaknyakepada mereka diberikan kedudukan khusus (fungsional) dengan imbalan khususpula. Dengan memperhatikan pentingnya pencatatan sipil yang tidak sekedarmencatat penduduk, kami dari Konsorsium Catatan Sipil[3]bertekad untuk menyusun draft RUU tentang Pokok-pokok Catatan Sipil. Adapundraft RUU tersebut mengandung materi muatan:

  1. Konsiderans, terdiri dari menimbang dan mengingat
  2. Ketentuan umum
  3. Asas dan tujuan
  4. Hak dan kewajiban
  5. Kelembagaan
  6. Kelahiran terdiri dari 5 bagian yaitu:
    1. Bagian pertama: Kelahiran di dalam negeri
    2. Bagian Kedua: Kelahiran di luar negeri
    3. Bagian Ketiga : Kelahiran dalam kapal/ pesawat terbang
    4. Bagian Keempat: Pencatatan kelahiran yang terlambat
    5. Bagian Kelima: Akta kelahiran
  7. Perkawinan terdiri dari 3 bagian:
    1. Bagian Pertama: Sahnya perkawinan dan pencatatan perkawinan                                                
    2. Bagian Kedua: Perkawinan di luar negeri
    3. Bagian Ketiga: Perkawinan bagi yang berbeda agama
  8. Perceraian
  9. Akta kematian
  10. Nama
  11. Pengangkatan anak
  12. Perubahan dan penambahan akta catatan sipil
  13. Keuangan
  14. Pembinaan dan pengawasan
  15. Ketentuan pidana
  16. Ketentuan peralihan
  17. Ketentuan penutup

Penutup
Guna mencapai perubahan suatuparadigma sebagaimana yang sesungguhnya ingin dicapai oleh rezim reformasimemang membutuhkan suatu perjuangan yang tak kenal putus asa. Apabila isu HakAsasi Manusia baru muncul pada akhir-akhir ini selaras dengan jalannyademokratisasi di negara kita setelah mengalami masa yang traumatis yaitu rezimotoriter.
Justru dalam masa-masa inilahyang biasa orang menyebut sebagai suatu masa transisi dari masa rezim otoritermenuju ke demokratisasi. Tentu saja transisi ini tidak mudah untuk merubahkebiasaan lama yang sudah mengakar dengan suatu tatanan baru yang berwawasanhak asasi manusia. Walaupun di dalam TAP/MPR/1998sudah digariskan pula bahwa agar pembangunan di segala bidang yang dilakukanpemerintah harus berwawasan hak asasi manusia, tetapi kenyataannya eksekutifbelum pernah menjamah hal-hal yang mendasar yang menyangkut masalah kesejahteraanwarga negaranya melalui pemenuhan hak asasinya.
Saat ini memang sudah dimulaimembenahi perubahan-perubahan dan meningkatkan pelayanannya kepada publik yaituyang menyangkut administrasi kependudukan. Pembenahan melalui pembentukansistem administrasi kependudukan memang menjadi sesuatu yang strategis, karenaadministrasi kependudukan yang baik, akan membawa kelancaran atau kebaikan darisemua pelayanan publik termasuk pendaftaran penduduk dan catatan sipil yangmengarah pada tercapainya good governance,pasti akan terwujud pula masyarakat yang demokratis, yang selalu memperoleh perlindungandan penghormatan hak asasinya oleh negara atau pemerintah.
Sumber: Jurnal UniversitasParamadina Vol.2 No. 2, Januari 2003: 107-127

[1] TerbitanPT Pradnya Paramita, 2001

[2] IndradiKusuma, Pembedaan Hukum dan Pelaksanaan di Lapangan

[3] KonsorsiumCatatan Sipil sengaja dibentuk oleh mereka yang peduli terhadap penghapusandiskriminasi ras, utamanya dalam perlakuan oleh negara dalam pencatatan sipilbagi kelompok-kelompok tertentu yang merasa tidak memperoleh perlindungan hakasasinya.
Sulistijowati Sugondo

Add new comment

Plain text

  • Allowed HTML tags: <a> <em> <strong> <cite> <blockquote> <code> <ul> <ol> <li> <dl> <dt> <dd>
  • Web page addresses and e-mail addresses turn into links automatically.
  • Lines and paragraphs break automatically.
CAPTCHA
This question is for testing whether or not you are a human visitor and to prevent automated spam submissions.
13 + 5 =
Solve this simple math problem and enter the result. E.g. for 1+3, enter 4.

Berita

Suasana perekaman KTP Elektronik di Blora pada masa pandemi
New Normal Perekaman KTP
Peneliti Senior Institut Kewarganegaraan Indonesia (IKI) Prasetyadji bersama Staf IKI Indah Widiyani, Risma Nuraini dan Yesaya sedang membantu pengisian berkas permohonan akta kelahiran bagi anak-anak Panti Asuhan Griya Asih, Cempaka Putih, Jakarta Pusat, di Sekretariat IKI Wisma46 Lantai 14 Kota BNI, Jalan Jenderal Sudirman Kav 1 Jakarta, untuk diserahkan ke Dinas Kependudukan dan Pencatatan Sipil Propinsi DKI Jakarta. 4/2/2020.
Lahir dan Besar di Panti Asuhan
Sapto BW didampingi Sofian mewakili Dinas Dukcapil Propinsi DKI Jakarta menyerahkan akta kelahiran warga pemulung kepada Peneliti IKI Swandy Sihotang didamping Prasetyadji, di Jakarta 28/1/2020.
IKI Dukung Disdukcapil DKI Jakarta Fasilitasi Komunitas Pemulung & Anak Jalanan
Sekjen MPR RI Apresiasi IKI Terbitkan Buku Risalah Pembentukan UU Kewarganegaraan
Begini Cara Kerja Mesin Anjungan Dukcapil Mandiri

Copyright © 2016.Institut Kewarganegaraan Indonesia, Wisma 46, Lantai 14, Ruang 14-16, Kota BNI, Jl Jenderal Sudirman Kav. 1, Jakarta Pusat (10220).